Avaluació de l’impacte del model català d’administració digital i la feina de l’AOC

Repte

Com podem avaluar l’impacte del model català d’administració digital i la feina de l’AOC, en comparació amb altres models de la resta de l’Estat

Problemàtica i context actual

La transformació tecnològica que està experimentant el conjunt de la societat des del començament del S.XXI afecta també el sector públic, com a agent clau per garantir la qualitat de vida de les persones, la sostenibilitat de l’economia i la protecció de l’estat del benestar. Aquesta obligació del sector públic adquireix una rellevància especial en un context fortament marcat per dos factors exògens: la pandèmia generada per la Covid-19 i la consegüent crisi sanitària, social i econòmica, que quan començava a girar cap a una recuperació ha hagut d’enfrontar-se a un escenari inèdit en què el factor digital ja s’ha convertit en el factor imprescindible, més enllà d’exigències legals.

Així, la transformació digital de la gestió pública ha comportat nous reptes i desafiaments enfront de la utilització de la tecnologia i la protecció dels drets i llibertats de la ciutadania en una nova realitat, però també dels elements organitzatiu i de funcionament dels ens públics.

Aquesta transformació digital és especialment complexa a causa de l’heterogeneïtat del sector públic, marcada per l’atomització del mapa local i les profundes asimetries que existeixen, i augmentada no sols pel fet que el marc normatiu bàsic no distingeix en funció de la mida, dimensió i recursos de les entitats locals, o que l’ordenament jurídic i la realitat no van al mateix ritme; sinó també per la manca d’una estratègia, de planificació i d’eines comunes, que pugui satisfer el procés de transformació de totes i cadascuna de les entitats que conformen el sector.

A Catalunya, però, la importància vertebral dels elements tecnològic i organitzatiu es van comprendre aviat i, al juliol de 2001, mitjançant el Pacte per a la promoció i el desenvolupament de la Societat de la Informació a les administracions públiques catalanes, es va començar a construir un model propi d’administració digital que s’ha anat perfeccionant amb els anys, vint ja, a través del Consorci d’Administració Oberta de Catalunya (AOC).

En efecte, el model català d’administració digital pivota sobre un ens instrumental, l’AOC, que naixia l’any 2002 amb els objectius estratègics següents:

a) Promoure la interoperabilitat dels sistemes d’informació catalans amb la resta d’administracions.

b) Crear i prestar serveis comuns d’administració electrònica per a tots els ens (com el portal de transparència, les solucions de notificació i la factura electrònica…) i fomentar la reutilització de les solucions que es desenvolupen.

c) Garantir la identitat i acreditar la voluntat en les actuacions de la ciutadania i el personal del sector públic, així com la confidencialitat i el no-rebuig en les comunicacions electròniques (seguretat i protecció de dades).

d) Establir convenis i mesures de col·laboració entre els diferents nivells d’administració, així com desenvolupar mètodes de treball per digitalitzar la gestió interna i acompanyar a les organitzacions en la gestió del canvi.

D’aquesta manera, el model català d’administració digital pretén actuar com a element de mitigació del risc d’incompliment i habilitador de la transformació digital que garanteixi la igualtat de drets entre totes les persones amb independència de la part del territori de Catalunya on es trobin, sense que hi hagi ciutadans/anes de primera i de segona en funció de l’element digital. Perquè són precisament els municipis més petits els que necessiten més els serveis d’administració electrònica, ja que altrament s’hauran de desplaçar a les grans ciutats on es troben les seus de les altres administracions, incrementant les càrregues administratives, la petjada ecològica i en clara contradicció amb els principis rectors de funcionament de les administracions públiques.

Amb l’entrada en vigor definitiva del marc regulador de l’administració digital del 2015, l’impuls digitalitzador de la pandèmia i la celebració del vintè aniversari de l’AOC, s’ha considerat que era el moment perfecte per fer un exercici de reflexió interna sobre el model català d’administració digital i també de reflexió externa, en termes comparatius, amb altres models; a més de fer una revisió de les metodologies i indicadors existents per avaluar el grau de maduresa digital dels ens públics per així poder dimensionar adequadament el valor de l’Índex de Maduresa Digital de Catalunya.

Solució 

El Consorci AOC ha celebrat el seu vintè aniversari i per commemorar aquesta data, i posar en valor la feina feta per les administracions públiques catalanes, l’AOC va encarregar un estudi sobre el model català d’administració digital, en termes de dret i organització comparada, però també en l’aspecte funcional, mitjançant un estudi de camp que permeti obtenir evidències empíriques sobre el resultat d’aquest model davant d’altres existents.

L’estudi es va adjudicar a Concepción Campos Acuña i Sergio Jiménez Meroño, dues persones amb experiència i reputació al sector públic i amb una visió externa i independent.

Concretament els objectius d’aquest estudi eren els següents:

a) Analitzar l’experiència del model català d’administració digital i de l’ AOC (en endavant “el model català”), valorant els aspectes positius i aspectes a millorar.

b) Fer un comparatiu del grau de maduresa digital de les administracions locals catalanes respecte a una mostra d’altres comunitats.

c) Identificar oportunitats de futur agafant com a referència les millors experiències d’agències digitals estatals i internacionals.

Per això, en aquest estudi s’han examinat diferents models de governança d’administració digital en el conjunt del territori espanyol, tant en l’àmbit estatal com autonòmic. I l’examen es completa amb una anàlisi comparativa del grau de maduresa digital dels ens públics que està inspirat en la metodologia de l’Índex de Maduresa Digital (IMD) desenvolupada per l’AOC.

L’estudi s’ha centrat en el nivell local, en els municipis com a entitats més properes a la ciutadania i vehicles de garantia dels seus drets relacionals també amb altres administracions.

Per fer l’estudi es plantejà una metodologia que permetia abastar dues necessitats diferents:

• Una comparativa entre els èxits de la implantació de l’administració digital a Catalunya, territori de l’AOC, i la resta d’Espanya, territori OBSAE.
• Una visió de conjunt o de model que transcendeix la simple anàlisi de cadascun dels municipis abastats a cada escenari.

Per acabar, l’estudi conclou amb una sèrie de reflexions sobre els factors determinants de l’escenari present i de futur que ens ha de permetre mantenir el rumb del model, consolidant-ne les fortaleses, reforçant-ne les debilitats i aprofitant les oportunitats que presenta el model i el context de futur.

 

SÍNTESI DE L’ESTUDI

Text íntegre de l’estudi [PDF]

Capítol II. Models comparats de governança digital

La transformació digital és molt més que l’adquisició i l’ús de la tecnologia, ja que requereix l’adopció d’una estratègia, de planificació, disseny i avaluació, que ha de partir d’un model de governança adequat a les necessitats de gestió de les diferents entitats compromeses en aquest desafiament i que passa, de vegades, per superposar capes de col·laboració institucional i generar sinergies de cooperació entre els diferents nivells territorials, més enllà de qüestions competencials.

En l’estudi realitzat s’ha fet un recorregut des de l’àmbit estatal a les fórmules escollides per altres comunitats autònomes davant del model referenciat de l’AOC.

En concret, s’han analitzat:

• El model estatal, amb la Secretaria d’Estat de Digitalització i Intel·ligència Artificial (SEDIA) i la Secretaria General d’Administració Digital (SGAD)
• L’Agència de Modernització Tecnològica de Galícia, creada el 2011
• Les Diputacions Forals al País Basc, que presten solucions tecnològiques bàsiques d’administració electrònica des de 2018
• L’Agència Digital d’Andalusia, creada el 2021

A diferència dels models analitzats, l’AOC neix molt abans, al 2002, situant-se des del principi al bell mig d’un model innovador en la seva ideació i en mode permanent d’exploració.

L’element distintiu de l’AOC ve determinat, en primer lloc, per la capacitat d’aglutinació del conjunt del sector públic català, ja que el Consorci està constituït per la Generalitat de Catalunya i el Consorci Localret, a través del qual les entitats locals catalanes participen als òrgans de govern; i està basat en un model de governança plural, en què es contemplen les 4 Diputacions provincials de Catalunya i els 41 Consells Comarcals.

En segon lloc, per la seva naturalesa purament instrumental i especialitzada, davant d’altres models descrits que tenen objectius múltiples, sense conseqüències del coneixement expert i l’experiència en el desenvolupament de solucions tecnològiques i disseny d’estratègies per a la transformació del model digital, bolcat a l’especialitat del món local. Gestió professional i professionalitzada basada en la gestió de la dada, com demostra, entre les diferents línies d’acció desplegades al llarg dels 20 anys d’actuació la creació de l’Índex de Maduresa Digital (IMD) que ha marcat un fet diferencial en el context comparatiu d’altres indicadors existents.

 

Capítol III. La necessària avaluació orientada a la millora continua: una visió als principals indicadors

Tot i que no hi ha un model similar a l’IMD de Catalunya, s’han analitzat una sèrie d’informes de l’àmbit internacional, estatal i autonòmic que ofereixen indicadors per monitoritzar la implantació del govern digital i/o la maduresa digital de les administracions públiques.

• Digital Government Index. OCDE
• Informe eGovernment Benchmark. Comissió Europea
• Índex d’Economia i Societat Digital (DESI). Comissió Europea
• LATAM: l’Índex de Maduresa Digital per a les ATs. BID
• Observatori d’Administració Electrònica (OBSAE)
• Informe de fiscalització del Tribunal de Comptes en matèria d’administració electrònica
• Informe d’implantació de l’administració electrònica als ajuntaments de Navarra
• Informe de la Cambra de Comptes d’Aragó
• Informe del Consell de Comptes de Castella i Lleó

L’estudi d’aquests indicadors en un context comparatiu ha permès dimensionar adequadament el valor de l’Índex de Maduresa Digital de Catalunya (IMD).

Amb tot, es veu clarament que l’IMD no és un indicador més. És un complet sistema d’informació (“relaciona indicadors”) que permet:

• Conèixer el grau de digitalització d’un ens públic (punts forts i punts febles)
• Comparar, agafar perspectiva. La maduresa digital de cada ens s’aprecia més clarament quan es compara (es contrasta) amb els altres.
• Obtenir una visió de conjunt (qui va capdavanter i qui va a la cua)

Aquest potent eina per a l’anàlisi i la prospecció creada per l’AOC, aporta un coneixement i una visió 360º que permet re-dissenyar en continu l’estratègia de transformació digital per al conjunt de les APC i planificar les actuacions que caldrà dur a terme.

A més del seu caràcter únic, en la formulació, evolució i execució, cal ressaltar que es tracta d’un Índex en què les entitats participen en la revisió de les seves dades i contrast mitjançant la presentació d’esmenes a través del formulari que s’estableix.

 

Capítol IV. L’estudi comparatiu de maduresa digital

L’estudi de dades s’organitza sobre tres grans blocs conceptuals:

• Drets de la ciutadania (oferta real d’algun tipus de servei digital transaccional) Indicador: identificacions amb eines digitals, ja siguin Valid al territori AOC i Cl@ve a la resta.
• Activitat o ús al backoffice de les eines d’administració electrònica. Indicadors: Nombre de consultes per cada 1000 habitants per any realitzades a través de la PID i AOC, i la cobertura d’intercanvis registrals per canals digitals (trameses SIR)
• Transparència, ja que gran part de la informació que ha de contenir un portal de transparència ha de ser gestionable de manera sostenible i això només és possible quan hi ha una maduresa digital que permet la creació, classificació, estructuració i presentació de la informació pública de manera automàtica.

Per realitzar una comparativa amb sentit, davant les diferències estructurals que presenten els municipis per qüestió de mida, s’ha utilitzat la segmentació de municipis emprada per AOC al seu índex de maduresa digital:

 · Menys de 500 habitants, · De 501 a 1000, · De 1001 a 5000 habitants, · De 5001 a 20000 habitants, · De 20001 a 50000 habitants, · Més de 50000 habitants.

Els resultats que ofereix l’anàlisi realitzat en l’àmbit general (sense tenir en compte els trams de població) són els següents:

• El territori AOC mostra un major grau de maduresa a tots els indicadors
• Les diferències són menys marcades als intercanvis registrals, que afecten especialment el backoffice i està marcada per l’obligació legal d’interconnexió.
• Les diferències més pronunciades estan en interoperabilitat, tant en la cobertura com en l’ús, especialment per les pobres dades del territori OBSAE.
• Els graus de cobertura mostren un desenvolupament més gran que els d’ús, indicant o bé una baixa demanda o una oferta de serveis insuficients connectats a aquestes estructures, si bé en el cas d’interoperabilitat del territori AOC és sensiblement alt.
• El compliment en transparència indica, de nou, un grau molt baix en tots dos casos, sent superior el grau de compliment del territori AOC.

Quan es fa l’anàlisi en termes de trams de població es poden observar alguns matisos interessants i extreure’n conclusions, com per exemple:

• Malgrat que la cobertura quasi universal de les solucions de l’AOC està sempre per sobre dels nivells OBSAE, molts municipis catalans infrautilitzen les solucions per una menor interconnexió a serveis o interès (com passa al tram de 1000 a 5000 habitants). Seria desitjable cercar una homogeneïtzació dels tràmits, recursos o serveis interconnectats que impulsin un ús en aquells que presenten una maduració més lenta.
• En els trams més baixos de població hi ha un paral·lelisme més gran en els resultats d’AOC i OBSAE que en trams superiors, indicant que hi ha una major rellevància estructural que estratègica en el procés de maduració digital.
• La mida del municipi té una relació directa amb el grau de transparència observat, possiblement per disponibilitat de mitjans o rellevància política. Qualsevol mesura que alleugereixi la càrrega d’esforç de petits municipis hauria de repercutir a millorar el servei de manera substancial.
• L’ús de la interoperabilitat es dispara en contextos d’automatització, per això cal esperar que la proposta de serveis amb paquets d’interoperabilitat per a trams de població petits pot tenir un impacte important.

 

Capítol V. Conclusions

Un cop finalitzada la fase d’anàlisi i revisió de resultats correspon fer una sèrie de conclusions sobre els factors determinants i les tendències que permetin reflexionar sobre els següents passos i full de ruta del model català, mirant al futur però consolidant el present, i que giren entorn els punts:

La mida importa: la governança del model català

L’estudi demostra una clara correlació entre la garantia de serveis digitals i la mida del municipi, essent les ciutats més poblades les que solen tenir més recursos i poden desenvolupar portals i aplicacions intel·ligents, proporcionant un percentatge alt o molt alt dels seus tràmits a través del canal digital. Però calen solucions a menor escala per a municipis de menor població, en gran part ubicats a zones rurals i amb nuclis de població dispersos geogràficament. La col·laboració entre municipis de mida similar i amb necessitats similars és molt beneficiós, com ho demostra el model català, així com resulta imprescindible la col·laboració amb altres AAPP supramunicipals, i que aquesta articulació es realitzi des de plantejaments innovadors com passa en el cas AOC.

Interoperabilitat: la pedra Roseta

La interoperabilitat ha de continuar sent un dels eixos de treball fonamentals del model català per garantir l’administració digital a tots els municipis, entre tots els serveis, amb independència de la mida; talment farà possible el principi d’una sola vegada.

Igualment, la reutilització de solucions es presenta com un eix bàsic en el model català que promou d’una manera activa la reutilització de les solucions desenvolupades al sector públic, com ho demostra el fet que els serveis AOC són utilitzats per 2.250 organismes públics de Catalunya. Aquesta dada és una prova d’un cas d’èxit efectiu de reutilització que genera significatius estalvis i eficiències operatives i de funcionament per part de les administracions catalanes, alhora que permet reduir els terminis per complir les obligacions legals i facilita la usabilitat de cara a la ciutadania amb serveis estandarditzats. Així, l’AOC posa a disposició de la resta de les entitats públiques que ho demanin el codi font de les aplicacions que ha desenvolupat. D’altra banda, l’AOC, sempre que és possible, reutilitza solucions d’altres ens públics o privats, aplicant la lògica que ha de presidir el món digital, davant d’estratègies de “taifes”, que generen fortes ineficiències de servei i de despesa pública.

Innovació i gestió de la dada

La modernització tecnològica dels serveis públics s’hauria de fer des d’una aproximació basada en els serveis i no exclusivament en el procediment administratiu, ja que el model legal és molt poc innovador.

En aquest sentit, la fórmula AOC, després de més de 20 anys d’experiència i l’evidència acreditada a través de l’IMD, no només sembla haver contribuït d’una manera més exitosa que les altres fórmules provades sinó que està alineada amb els reptes i desafiaments de futur que el context actual presenta.

A aquest enfocament cal afegir-hi l’avenç en la gestió de la dada, per transformar-la en informació automatitzable, que permeti simplificar els processos i millorar els estàndards de compliment en matèria de transparència.

Igualtat i inclusió

La tecnologia és actualment una peça clau per a l’accés a drets fonamentals de les persones, i per això una de les finalitats de l’IMD  no només es refereix a la qualitat dels serveis públics sinó a l’exercici efectiu dels drets de la ciutadania, més enllà del dret a relacionar-se electrònicament amb l’administració, i sense oblidar el dret a la igualtat amb independència del territori de residència o activitat. El territori AOC mostra un major grau de maduresa en tots els indicadors analitzats en aquest estudi, escenari que situa els ciutadans en una millor posició en relació amb l’exercici dels seus drets a l’entorn digital.

Agenda 2030 i Agenda Urbana

La funcionalitat de l’IMD i la construcció del model català durant aquests 20 anys s’ha de posar en connexió amb l’Agenda 2030 i els Objectius del Desenvolupament Sostenible de les agendes urbanes.

En particular, als efectes d’aquesta anàlisi cal destacar l’objectiu específic 9.2.– Fomentar l’administració electrònica i reduir-ne la bretxa digital que inclou les línies d’actuació següents:

• Augmentar els serveis d’administració electrònica, facilitant els procediments administratius a ciutadans i empreses.
• Adoptar mesures d’innovació tecnològica, amb aplicacions que acostin la ciutadania als serveis públics.
• Disposar d’estratègies d’alfabetització digital de col·lectius vulnerables (aturats de llarga durada, gent gran, etc.) per tal de reduir la bretxa digital.
• Millorar la formació especialitzada en aquestes matèries, tant per part dels empleats públics com de la societat en general.

En definitiva, les conclusions de l’estudi validen l’estratègia desenvolupada pel model català i, en especial, la necessitat de comptar amb un sistema de planificació, mesurament i avaluació (mancança posada de manifest en els altres casos, tant als estudis nacionals com internacionals), un sistema obert i de millora contínua, que es pugui adaptar als nous factors, com ara el teletreball o la sostenibilitat, per donar suport al desplegament de l’administració digital.

Per avançar en el procés de transformació digital cal que els municipis comptin amb una visió global, amb un projecte institucional que, com a full de ruta, defineixi els objectius i determini les accions a realitzar sobre la base dels recursos i les competències disponibles. L’absència d’un full de ruta amb què dirigir o liderar el disseny i la implementació de la transformació digital pot tenir un alt cost per als municipis. Sembla clar que la implementació de l’IMD i el suport de l’AOC en la conformació del model català permet als gestors públics mapejar de manera detallada aquestes dimensions i diagnosticar les seves fortaleses i bretxes a tancar per continuar impulsant una transformació digital que produeixi els guanys en eficiència esperats, i el retorn social i econòmic corresponent.

Estat del projecte

En producció. Estudi realitzat per Concepción Campos Acuña i Sergio Jiménez Meroño (octubre de 2022)

Text íntegre de l’estudi [PDF]

Mes informació

• Campos Acuña, Mª C. “El desdoblamiento de la Ley 30/1992: el contexto de la fórmula disociativa y sus consecuencias. Consideraciones generales y aspectos más relevantes”, en Campos (dir.),  El nuevo procedimiento administrativo local, Wolters Kluwer, 2016 

• Cerrillo i Martínez, A. (2020). “La transformación digital de la Administración local: Identificando los elementos para una hoja de ruta”. Revista Democracia y Gobierno Local, 50.  

• Criado Grande, I. (2021). “La política de Administración digital en España. De los servicios públicos digitales a la gobernanza inteligente y Administración Pública 4.0”, en Ramió Matas, C. (Coord.) Administración digital e innovación pública. Madrid, INAP 

• De Diego Gómez, A. y Vaquero García, A. (2016). “Redimensionamiento de la planta local: retos frente al minifundismo en Galicia”, Doc. Red localis 5/2016, 2016, última consulta 21 de octubre de 2021)  

• Jiménez Meroño, S. (2019). Transformación digital para Administraciones Públicas. INAP, Madrid 

• Maldonado-Meléndez, M.A.A (2022).  “La administración y su transformación digital: el Estado de la cuestión en LATAM”, en Cerrillo (Dir) y Castillo (Coord.), La Administración Digital,  Dykinson, Madrid 

• Salvador Serna, M. (2021). Transformación digital y función pública: capacidades institucionales para afrontar nuevos retos. Documentación Administrativa, 8, 25-42. 

• Valero Torrijos, V. (2022).  “La reutilización de la información en los municipios de menor población”, en Fondevila (Dir.), Transformación digital en las medianas y pequeñas entidades locales, El Consultor,  Las Rozas, Madrid.